Unijna pomoc dla Polski cz. II
Dr. Ryszard Ślązak
Środki złotowe z dotacji rządowej. Ten własny wymóg techniczno-ewidencyjny ma charakter pomocniczy, przyporządkowywał środki do projektu, ułatwiał rozliczanie i ewidencję, identyfikował wydatki z projektu, ułatwiał sprawozdawczość wewnętrzno-krajową, jak i dla potrzeb unijnych, a także ułatwiał sprawność kontrolowania i nadzorowania. Pozwala na bieżące i bezkorekcyjne śledzenie stanu wykorzystywania tych środków, przebiegu procesu realizacji projektu i na posiadanie pełnej i prawidłowej ewidencji i sprawozdawczości gospodarczej.
Klub Inteligencji Polskiej żywo interesuje sie tym problemem, czemu dał wyraz na specjalnie zorganizowanej dyskusji.
Przyjmując unijny program i jego memoranda czy projekty do realizacji nie uzgodniono z władzami dewizowymi w kraju, ani z Komisją Wspólnoty, głownie z jej bankiem centralnym (EBC) zasad stosowania kursów walutowych do przeliczeń walutowych w obu kierunkach z ECU/Euro na złote i odwrotnie, wydatków złotowych na walutę unijną, w której to walucie składano sprawozdanie wykonawcze. Pomocobiorcy nie ewidencjonują dewizowo wykorzystania unijnej pomocy. Władze państwowe powinny dokładnie znać całkowity, pomocobiorcy i krajowy koszt obsługi wszystkich realizowanych projektów, które dotychczas, w głównej mierze, obciążały finansowo bezpośrednio czy pośrednio budżet państwa, ponieważ średni koszt obsługi jednego Euro unijnej pomocy u niektórych pomocobiorców wymaga wydatku aż 1,98-2,05 Euro. Natomiast wszystkie wydatki dewizowe związane z obsługą realizacyjną projektu są znacząco wyższe od otrzymanej unijnej pomocy dewizowej, o czym w tabeli 1.
W okresie 2002-2006 było realizowane zadanie przygotowania aparatu państwa, jego wyodrębnionej, specjalistycznej instytucji do pełnienia funkcji płatniczej w dziedzinie administrowania mechanizmami wspólnej polityki rolnej w przedmiocie dotacji bezpośrednich do rolnictwa i środków towarzyszących kierowanych do gospodarstw rolnych. Ta pomoc miała się wyrażać w budowie zintegrowanego systemu Zarządzania i Kontroli zgodnie z prawem UE w głównej mierze projekt dotyczył realizacji rejestru gospodarstw rolnych. Do zadań objętych projektem należały:
-dalszy rozwój wszystkich elementów systemu IACS włączając w to, m.in., skomputeryzowaną bazę danych oraz system identyfikacji działek rolnych i zwierząt w gospodarstwach rolnych
-przygotowanie zdolności instytucjonalnych ARiMR do wdrażania i obsługi IACS na wszystkich poziomach funkcjonalności
-podniesienie wiedzy na temat wdrażania płatności bezpośrednich i odpowiednich środków towarzyszących ze szczególnym uwzględnieniem zintegrowanego systemu kontroli, włączając w to metody teledetekcyjne, oraz technik systemu informacji przestrzennej
-zapewnienie efektywnego przepływu informacji do rolników – beneficjentów WPR, jak również do instytucji współpracujących ( administracja rządowa i samorządowa, instytucje działające w otoczeniu rolniczym itp.) na zasadach związanych z prawidłowym wypełnieniem wniosków o pomoc oraz procedurą ich składania konieczną do sprawnego funkcjonowania całego systemu.
Zadania „Dalsze przygotowanie do wdrożenia wybranych instrumentów WPR” decyzją Komisji Europejskiej z dnia 3 października 2001 r. zostały wstrzymane w trakcie opracowywania umowy partnerskiej (bliźniaczej). Wstrzymanie realizacji projektu było wynikiem postępowania audytorskiego wobec poprzednich projektów. Ostatecznie umowa ta została podpisana pomiędzy władzami Polski i Włoch w październiku 2002 r. a realizacja umowy rozpoczęła się praktycznie od przyjazdu doradcy przedakcesyjnego z Włoch w listopadzie 2002r.
Pierwotny okres realizacji projektu, przewidziany na 14 miesięcy, został przedłużony o 6 miesięcy do kwietnia 2004r. z powodu konieczności dostosowania zakresu umowy do nowych potrzeb wynikających z przyjęcia przez Polskę systemu jednolitej płatności obszarowej (SAPS). W październiku 2003 r. Komisja Europejska podpisała uzupełnienie do następnego Memorandum Finansowego, w którym przedłużyła okres wydatkowania środków dla 13 projektów do lipca 2004 r., natomiast okres rozliczeniowy do końca 2004 r. Liczba ekspertów biorących udział tylko w jednym projekcie wynosiła: jeden doradca z umowy bliźniaczej, jeden ekspert średnioterminowy oraz 34 ekspertów krótkoterminowych. Pobyt ekspertów zagranicznych nastąpił w 170 misjach w Polsce. Pracownicy polscy odbyli 16 wizyt studyjnych we Włoszech.
3. Słabość ekonomiczna dotacji unijnej
Pomoc dotacyjna Unii poprzez program Phare była przyznawana krajowi – którego podmiotem jest zawsze rząd. W regułach unijnych jest traktowana w kategorii państwowej, dlatego w kraju powinna być również traktowana i liczona przez podmiot pomocobiorczy jako dotacja rządowa, choć z wymogów kontrolno-sprawozdawczych odrębnie ewidencjonowana. W kraju pomocobiorczym nadzór nad jej wykorzystaniem sprawuje rząd i on ponosi przed Komisją odpowiedzialność. Z tych to względów realizowane cele i zadania finansowane dotacją Komisji są nadzorowane przez organa rządowe i pozabudżetowo ewidencjonowane, a rozliczenia dewizowe z Komisją są prowadzone jedynie przez organy państwowe (instytucje państwowe). Rząd zastrzegł sobie funkcję dewizową w rozliczeniach z Komisją wyłącznie dla organów państwowych – UKIE, z prawem cesji.
W przedmiocie rozliczeń UKIE stosował błędne zasady rozliczeń kursu walutowego. Dla każdego programu/projektu przyjęli średnioroczny kurs dewizowy NBP złotego do Euro z roku poprzedniego na cały, lub trzyletni okres realizacji projektów. Projekty z programu Phare są rozliczane po innych kursach niż program Sapard, w którym kursy zostały dopracowane. W Sapardzie jest stosowany miesięczny kurs walutowy Europejskiego Banku Centralnego i jest on korzystny dla strony polskiej. W Phare z niezrozumiałych względów stosuje się odmienności, które bardziej wynikają z braku wiedzy lub uwagi strony polskiej na tę kwestię. Słusznym jest przyjęcie kursu średniorocznego złotego z Euro, ale tylko i wyłącznie dla przeliczeń sprawozdawczo-ewidencyjnych operacji rozliczeniowych w jednym przyszłym roku. Tak np. dla programu 98 i jego projektów, podpisanego w grudniu 1998 roku, należało przyjąć kurs dewizowy NBP za rok 1998 dla przeliczeń sprawozdawczych w całym roku 1999. Nie dość , że zamiast kursu 3,9231 zł za Euro przyjęto kurs 3,8000 to jeszcze stosowano go w trzech tj. latach 1999-2001, w całym okresie realizacji projektów.
Zasada jaką UKIE przyjął do roku 2004, jednego kursu dla całego okresu realizacji projektu, była błędna i powinna być zmieniona. Rozliczenia dewizowe z Komisją z programów mają długi, bo dwuletni cykl i trwają aż do zakończenia wszystkich projektów z programu, z 6 miesięcznym okresem korekcyjno-bilansowym. Dopiero wówczas rozliczenie ma charakter ostateczny i nie występują wówczas żadne korekty kompensacyjne, a bilansowe zamknięcie. Ten i taki cykl trwa nawet dwa lata od zakończenia realizacji projektu, a łączne rozliczenie kraju z komisją nastąpi po okresie realizacji całego programu. Zasada projektowego stosowania stałego kursu dla przeliczeń rozliczeniowych negatywnie rzutuje na czynnik polski. Ponieważ zasadą i wymogiem programowym jest częściowe i równoczesne współfinansowanie projektu środkami narodowymi, a ta część współfinansowania podlega obowiązkowej i terminowej sprawozdawczości unijnej, dla której dokonania musi być przyjęty właściwy kurs. Błędne przyjęcie średniorocznego kursu walutowego powoduje, że złotowy wydatek narodowy może być znacznie wypaczony w wyrażeniu w walucie Euro. Nieszczęściem są przypadki podania i przyjęcia błędnych kursów, jak to dotychczas i wielokrotnie w różnych programach i ich projektach miało miejsce. W ten sposób krajowy wydatek złotowy wyrażony w Euro został zaniżony o 6,2%, co przy dużych liczbach daje poważne kwoty.
Zastosowanie jednego, właściwego liczbowo kursu walutowego, ale dla dwuletniego okresu realizacji projektu powoduje, że w drugim roku kurs ten negatywnie obrazował wkład strony polskiej w finansowanie projektu. Tak na przykład przy jednym projekcie wydatek rządowy w drugim roku realizacji projektu wyrażony w walucie Euro został zaniżony aż o 9,3%.
Zasada stałego kursu dla przeliczeń wydatków krajowych dla całego dwu-trzyletniego okresu realizacji danego projektu powinna być zmieniona, bo odnosi się tylko do wydatku jako kosztu złotowego, a nie odnosi się do rozliczeń z dotacji unijnej i płatności w imporcie usługi czy towaru. Dobra (komputery) w zakupie finansowane ze środków unijnych są rozliczane według kursu bieżącego dla operacji handlowych, który ma charakter zmienny, czyli z występowaniem ujemnych i dodatnich różnic kursowych. W rozliczeniach kontraktowych z projektów realizowanych w okresie wielu lat występowały wszystkie te zmienno-ryzykowne operacje. Po dyskusji UKIE od pewnego okresu realizuje płatności dewizowe z programów unijnych tylko w Euro, co uwalnia polskich pomocobiorców projektowych od ryzyk zmienności kursowej i stabilizuje ich koszty oraz sprawozdawczość. Sprawozdawczość z programów unijnych jest precyzyjnie zestandaryzowana i nie ma w niej przyzwolenia na żadne dowolności czy ułomności.
Te wszystkie ułomności okresu przygotowawczo/członkowskiego powinny być skorygowane, aby w przyszłości dotacje rządowe były minimalizowane i miały stabilny poziom przeliczeniowy z właściwie stosowanych w kraju kursów walutowych.
Z porównania obu rodzajów dotacji (unijnej i krajowej) wynika, że dla obsługi 1 Euro dotacji unijnej wydaliśmy 2,08 Euro z dotacji rządowej i środków pomocobiorcy. Choć wydatek krajowy był konieczny, to jednak racjonalność wykorzystania obu rodzajów dotacji nasuwa szereg uwag, których nie można usprawiedliwić wyłącznie stanem innowacyjności problematyki unijnej i okresem uczenia kadr zawodowych wszystkich szczebli instytucjonalnych.
Poważnym problemem jest importochłonność unijnej pomocy, poprzez którą ponad 80% unijnej dotacji dewizowej dla Polski faktycznie zostało w przedmiocie usług doradczych przechwycone przez unijne podmioty gospodarcze, a nawet instytucje państwowe „starych” państw członkowskich Unii. W tym przedmiocie i na tym odcinku interes dewizowy kraju doznał uszczerbku.
W przedmiocie dotacji rządowej wystąpiła zbyt wysoka importochłonność – ponad 60% dotacji zostało skierowane na wydatki importowe płatne dewizowo, ograniczające popyt państwowy na produkty czy usługi polskich podmiotów na rzecz tych projektów. Tak wysoka importochłonność projektów w poważnym stopniu wpływała na wzrost zadłużenia zagranicznego państwa, które za rok 2006 osiągnęło horrendalne rozmiary 168 mld USD, tabela 3. Na ten problem wielokrotnie członkowie Klubu Inteligencji Polskiej zwracali uwage w czasie dyskusji. W procesie realizacji następnych zadań, zagraniczne wydatki dewizowe powinny być radykalnie redukowane zarówno w części dotacji unijnej jak i rządowej, a ich zapotrzebowanie skierowane do własnych podmiotów gospodarczych, na wytwórczość krajową. Oceny unijnej pomocy na przygotowanie kraju do członkostwa dokonano z każdego niemal punktu widzenia, zarówno podmiotowego, jak i państwowego. Wynikające z niej wnioski mogą być użyteczne w dalszym okresie polsko-unijnej współpracy głównie na odcinku walutowym, rozliczeniowym, i refundacji dewizowej.
Słabością dotychczasowej współpracy polsko-unijnej jest zupełny brak wszelkiego rodzaju danych i informacji o importochłonności projektów, które przy większym nadzorze ekonomiczno-finansowym mogłyby być radykalnie zmniejszone na rzecz zakupów od producentów krajowych. Warunki memorandów finansowych dla różnych programów nie wykluczają zakupu dóbr czy usług od podmiotów krajowych, choć w dotychczasowej praktyce podmioty krajowe zostały wykluczone i z tego powodu około 80% unijnej dotacji zostało przechwycone przez podmioty unijne, które poprzez kanał państwowy zdobyły polski rynek kosztem podmiotów polskich. Ten stan powinien być podstawą do negocjacji już zawartych usługowych umów doradczych, w taki sposób, aby udział kosztowy instytucjonalnego obcego podmiotu nie był większy jak 10% kwoty dotacji, reszta dotacji unijnej powinna być wydatkowana w kraju.
Dotychczasowy stan ewidencji analitycznej i finansowej należy usprawnić tak, aby na bieżąco gromadzono dane liczbowe o jego realizacji oraz rodzajowe koszty obsługi projektu, których dotychczas występuje zupełny brak czy też danych o wydatkach dewizowych na zagranicę. Z analizy umów tzw. partnerskich wynika, że tylko 18-20% stanowiło faktyczną pomoc w wyrażeniu finansowym. Reszta była zakamuflowaną formą przechwycenia unijnych środków dotacyjnych przez unijne podmioty wspierane przez przedstawicieli Komisji. Wynika to m.in.. z faktu, iż tzw. Doradcza pomoc z umów partnerskich praktycznie jest mało użyteczna dla podmiotów gospodarczych kraju, a jest głównie stratą finansową dotacji dewizowej. Doradcy unijni są słabo zorientowani w stanie tej problematyki, ( w której mają rzekomo doradzać), różnych starych krajów członkowskich Unii. Dowodem jest stan doradztwa w tzw. IACS, dla którego unijna pomoc doradcza i finansowa zakończyła się niepowodzeniem i stratą finansową.
Ta i tego rodzaju unijna forma pomocowa nie pobudzała wpierania tzw. popytu krajowego a przedmiocie gwarancji i zabezpieczeń (zwrotu zaliczki, dobrego wykonania, przetargowych, odpraw celnych-warunkowych i ostatecznych) oraz rodzaju i sposobu ewidencjonowania kosztu obsługi unijnych projektów i programów nastąpiło zupełne rozprężenie i ograniczenie wymogów państwowych. W tym zakresie występuje stosunkowo słaby stan wiedzy ekonomiczno-dewizowej, stąd takie niedokładności, nieodopracowania i nieporządek informacyjny i ewidencyjny. Dlatego sprawa kursów walutowych stosowanych w całym dotychczasowym okresie do przeliczeń unijnych dotacji powinna być pilną troską władz dewizowych państwa dla jej uporządkowania i przeciwdziałania chaosowi i dalszym stratom jaki z tego powodu ponosimy.
4. Odmienności kursowe programu Sapard
Wyjątkowo dla tego programu przyjęto wreszcie prawidłową zasadę miesięcznego stosowania jednego kursu. Została ona przyjęta w Komisji w styczniu 2001 r., w polsko-unijnej umowie, kiedy euro było walutą statystyczną, stosowaną jedynie do rozliczeń pomiędzy bankami centralnymi. W roku 2002 wspólnota wprowadziła swoją walutę euro jako jednostkę ponadnarodową zastępującą również niektóre członkowskie waluty narodowe, tych krajów, które przystąpiły do Europejskiej Unii Monetarnej. Komisja swoim systemem monetarnym uznaje, że wszelkie z nią dokonywane rozliczenia, głównie z zadań, które w części lub w całości Komisja finansuje, mogą być rozliczane wyłącznie w euro i to według zasad unijnych, określonych przez wspólnotowy bank centralny lub administracyjnie jej rozporządzeniami. Jej bank Centralny, EBC określa również techniki rozliczeniowe.
Polska weszła do Unii dopiero w maju 2004 r. i dotychczas nie należy do Unii Monetarnej, a złoty polski nadal nie pełni wszystkich funkcji waluty wymienialnej, choć państwo przyjęło na siebie obowiązek zapewnienia środków dewizowych dla pokrycia zobowiązań dewizowych podmiotów gospodarczych i obywateli wobec zagranicy. W praktycznym procesie gospodarczym zasada stosowania kursu walutowego ma bezpośredni poważny wpływ na poprawność rozliczeń i efektywność ekonomiczną transakcji czy całości wymiany gospodarczej z zagranicą.
a) Zapotrzebowanie zlotowe płatnika środków unijnych.
Płatnikiem środków unijnych dla benificjentów – pomocobiorców jest wskazana krajowa instytucja płatnicza, której służba finansowa, co miesiąc w terminie do dnia 12 każdego miesiąca składa do MF zapotrzebowanie na określoną kwotę zlotową środków finansowych. Zapotrzebowanie to jest składane na dany bieżący miesiąc realizacji wypłat dla pomocobiorców. Płatności z unijnych środków są realizowane zleceniami płatniczymi płatnika z jej rachunku bieżącego, na rachunki bieżące pomocobiorców w oddziałach terenowych różnych banków. Znaczy to, że wszystkie wypłaty dla pomocobiorców krajowych przez płatnika są dokonywane ze środków krajowych, a dopiero potem następuje refundacja przez Komisję tej części wypłaty przyznanej przez nią uprawnionemu pomocobiorcy krajowemu. Okres refundacji w pierwszych programach pomocowych był krótszy, szybciej Polsce zwracano/refundowano. W okresie już dalszego członkostwa okres refundacji jest dłuższy i w niektórych funduszach trwa aż do 9-miesięcy od ich wypłaty krajowemu pomocobiorcy.
Kierowane przez płatnika krajowego pomocy unijnej do MF zapotrzebowanie na środki finansowe dla realizacji wypłat pomocobiorcom jest w MF przedmiotem ewidencjonowania i dokonania zamiany unijnych środków dewizowych z waluty euro, na złote. W dotychczasowym okresie trwania programów unijne środki dewizowe w walucie euro pozostają jedynie na rachunku dewizowym MF w NBP i z niego po przewalutowaniu następuje dalszy przekaz już złotowych środków finansowych. Rachunek może być oprocentowany, ale z zasady rachunki budżetowe państwa nie podlegają zwykłym operacjom handlowym i rządzą się odrębnymi prawami podobnie jak w innych krajach..
MF zapotrzebowanie płatnika pomocy na środki złotowe np.dla celów sapardowskich, zamienia w banku – NBP poleceniem zamiany waluty euro na złote, czyli dokonuje przewaluto-wania. Znaczy to, że sprzedaje dewizy euro, których jest dysponentem, za złote, po walutowym kursie kupna NBP z dnia wystawienia zlecenia zamiany/sprzedaży waluty. Dzień wystawienia zlecenia jest dniem dla tej operacji dewizowej. Operacje te są dokonywane raz w miesiącu, ponieważ występuje zasada jednomiesięcznego zapotrzebowania płatnika pomocy na środki złotowe.
b) Prawny aspekt kursu walutowego stosowanego w rozliczeniach z Komisją.
W zapisie wieloletniej umowy finansowej zawartej pomiędzy Komisją Wspólnot Europejskich działającej w imieniu Wspólnoty Europejskiej a Rządem Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2001 r., w art. 10, o brzmieniu ” kurs wymiany walut i oprocentowanie”, przyjęto zasadę stosowania stałego kursu walutowego złotego do euro. Zapis, że „Polska zapewni, że kurs zarejestrowany do celów wymiany pomiędzy euro a walutą krajową jest tym, który został opublikowany dla Polski przez Centralny Bank Europejski w internecie przedostatniego dnia roboczego Komisji w miesiącu, będzie kursem rozliczeniowym”. Jest to kurs średni z notowania z tego dnia. Kurs ten będzie stosowany do rozliczeń z Komisją w następnym miesiącu rozliczeniowo – sprawozdawczym i po tym kursie będą w Polsce wypłacane pomocobiorcom środki złotowe z programu Sapard. Ta właśnie, właściwa zasada i technika płatniczo-rozliczeniowa została, jakby wyjątkowo przyjęta tylko dla tego programu i wyłącznie do samej wypłaty pomocy. Natomiast już dla całości rozliczeń i z innych jego tytułów np. nienależnej wypłaty pomocy, czy płatności odsetek od tej nienależnie wypłaconej kwoty pomocy, czy różnego rodzaju błędów, pomyłek i innych ułomności zastosowano odrębnie aż 7 innych różnych rodzajowo i warunkowo kursów walutowych, których nikt w kraju, a nawet w Komisji nie rozumie i nie umie ich zastosować. Nawet sama Komisja w tym względzie zupełnie się pogubiła i przez przeoczenie czy zapomnienie pomija je w stosowaniu.
Z zasad rozliczeniowych zapisanych w unijnych aktach prawnych wynika, że wypłaty beneficjentom krajowym środków finansowych następują pomiędzy 20 a ostatnim dniem miesiąca. Z Komisją rozliczenie wydatków z danego rodzaju funduszu pomocowego, przyznanego, następuje tylko według kursów EBC stosowanych do naliczeń pomocy, rozliczeń i ewidencji. Środki wypłacane w ramach realizowanego funduszu i jego projektów/zadań unijnej pomocy mają charakter zaliczkowy, tzn. są wypłacane do ostatecznego i potwierdzonego kontrolą rozliczenia. Towarzyszy im zasada obowiązku kompensacyjnego. Znaczy to, że zobowiązania pomocobiorcy wobec płatnika unijnej pomocy, przed jej wypłatą (tej pomocy) musza być rozliczone kompensacyjnie i zaliczone w wypłaty pomocy unijnej rozliczonej tą formą regulacji zobowiązań.
W Polsce zasady i techniki stosowania rozliczeń dewizowych wynikają z naszego prawa dewizowego, które od roku 1994 już pięciokrotnie ulegało zmianie. Zasady te określają mechanizm i technikę tego rodzaju rozliczeń. Wynika z nich, że wszelkie środki dewizowe wpływające z zagranicy do różnych organów gospodarczych państwa są z obowiązku prawnego odkupywane przez NBP od ich prawnego właściciela czy dysponenta. Znaczy to, że środki unijne MF, które w NBP poprzez operację walutową zakupu są wymieniane na złote według kursu kupna z dnia dokonania operacji wymiany. W ten sposób zmieniają swoją dyspozycyjność. Tego rodzaju operacje wymiany waluty obcej na złote mają charakter prawnie przymusowy. Jedynie ich moment czasowy może być różny, gdyż decyduje o tym właściciel – dysponent tych środków dewizowych dając dyspozycję przewalutowania i przekazania do jego dyspozycji określonej kwoty zlotowej. Wymóg dokonywania operacji zamiany waluty obcej na złote, według kursu kupna waluty, wymusza konieczność stosowania bieżącego kursu. Te operacje zamiany waluty euro na złote są dokonywane wyłącznie na rachunku MF. Koszty operacji przewalutowania dewiz na złote w NBP, ponosi ich dysponent MF i są one pokrywane z budżetu centralnego kraju. Koszty te są minimalne i wyraża się je stosunkiem promilowym do kwoty wymiany.
c) Zmienność kursu walutowego złotego w czasookresie rozliczeniowym.
W przeciągu miesiąca rozliczeniowego zachodzą zmiany kursu walutowego złotego do euro. Zmiany te wynikają z systemu płynności kursów walutowych, do którego polski złoty, podobnie jak inne główne waluty światowego systemu monetarnego należy. Kurs złotego może ulegać zmianie nawet do 2 razy w tygodniu, choć pożądaną zasadą jest, aby nie ulegał zmianie częściej niż raz w tygodniu, był stabilny w możliwie jak najdłuższym okresie czasu. Względy handlowe, cenowe, walutowe, koniunkturalne a głównie deficyt bilansu płatniczego państwa, wymuszają stabilny kurs walutowy pieniądza narodowego zarówno w krótkim jak i dłuższym okresie.
W przypadku rozliczeń z Komisją należało znaleźć możliwie najstabilniejszy dla miesięcznych rozliczeń sposób, technikę i kurs przeliczeniowy. Wspólnota Unijna ma swój bank centralny (EBC) i ma też jednolitą wspólnotową walutę (euro). Waluta ta należy, bo należeć musi do światowego systemy płynnych kursów walutowych, bo taki w świecie występuje, nie licząc odchyleń narodowych różnych słabszych gospodarczo krajów, czy tzw. krajów zamkniętych politycznie.
Miesięczny czasokres rozliczeniowo – sprawozdawczy z Komisją jest taki, jaki i w Polsce występuje i obowiązuje. Pewne zastrzeżenia powstają w odmienności kursowej EBC i NBP. EBC ustala swój kurs walutowy euro i ten właśnie kurs, niemal zawsze, choć ze zmienną amplitudą wzrostową lub spadkową różni się od kursu walutowego NBP. Z uwagi na to, że w stosunkach z Komisją obowiązuje zasada kursu wspólnotowego, rozliczenia muszą być dokonane według tego właśnie kursu. Odchylenia skutkowe od tego kursu są jakby problemem drugorzędnym i wewnętrznym kraju pomocobiorczego. Kraj pomocobiorca musi wziąć na siebie wszelkie koszty obsługi darowanych unijnych środków pomocowych, które zwiększają rzeczowo wartość przedmiotową jego majątku trwałego, czy wartość niematerialną usługobiorczą..
Europejski Bank Centralny dla niektórych funduszy stosuje kurs średni z przedostatniego dnia roboczego pracy Komisji w miesiącu poprzedzającym okres rozliczeń środków pomocodawczych, aby kurs ten jako kurs stały mógł być przyjęty do rozliczenia dla następnego miesiąca. Ta zasada jest słuszną z punktu widzenia pełnej i wszechstronnej oceny skutków zmienności kursowej, czasookresu rozliczeniowego w sprawozdawczości gospodarczej, zasad rachunkowości, okresów podatkowych, wymogów systemu rozliczeń bezgotówkowych, karnych instrumentów przymusu rozliczeniowego, oraz czasokresu zewnętrznej (zagranicznej) sprawozdawczości gospodarczej. Te właśnie czynniki wyłączają możliwość stosowania innego kursu dla rozliczeń przyszłego miesiąca. Po stronie polskiej nie jest stosowany analogicznie kurs średni z tego dnia co Komisji, dla rozliczeń w przyszłym miesiącu. Można by zastosować średni kurs miesięczny złotego do euro z miesiąca poprzedniego do rozliczeń na miesiąc przyszły, co radykalnie zmniejszyłoby wahania i różnice kursowe oraz obciążenia budżetowe z różnicy ujemnej. Kurs średni miesięczny jest kursem ważonym i najbardziej wskazanym do rozliczeń międzypaństwowych o stałym charakterze współpracy. Taki wniosek do przyjęcia tego kursu (średnioważonego z miesiąca) w rozliczeniach unijnych powinien być przyjęty przez Ministra Finansów i realizowany przez NBP. Jako kurs średni miesięczny powinien być stosowany do wszystkich innych umów i rozporządzeń unijnych. Ten stały miesięczny kurs EBC, jako kurs roboczy i sprawozdawczy jest stosowany z tymi krajami, które nie zastąpiły waluty narodowej walutą wspólnotową euro i tylko w odniesieniu ndo niektórych unijnych funduszy pomocowych.
Po stronie polskiej należało zastosować średniomiesięczny ważony kurs euro dla wymiany-zamiany środków euro na złote, ale NBP musiałby zrezygnować ze stosowania kursu kupna euro za złote, który obecnie stosuje i w odniesieniu do dnia dokonania operacji zamiany euro na złote. Przyjęcie średniego kursu walutowego euro za podstawę do zamiany dewizowych środków unijnych na złote zredukowałoby różnice kursowe do mało znaczącego minimum kwotowego, a nawet by je wyeliminowało w całości.
Dla NBP te operacje zamiany nie byłyby jak dotychczas operacjami handlowymi, zarobkowymi, dochodowymi, z których różnica między kursem średnim a kursem kupna stosowanym przy odkupie euro od MF, jest zyskiem brutto NBP. Ten dotychczasowy sposób rozliczeń dewizowych w Polsce jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony obciąża budżet ujemnymi różnicami kursowymi, kosztem obsługi rachunku dewizowego MF w NBP, a z drugiej strony stanowi źródło ogromnych przychodów finansowych NBP. NBP posiada przyznane przywileje podatkowe, i choć obowiązuje go ustawo-dawstwo podatkowe, jest obowiązany płacić podatek dochodowy, to jednak z płatności zaliczek miesięcznych na podatek dochodowy jest zwolniony, Płaci roczny podatek dochodowy po zakończeniu roku obrachunkowego. NBP ustala i ogłasza średnio-miesięczny, kwartalny i roczny kurs złotego do euro i nie ma żadnych przeciwwskazań ekonomicznych do przyjęcia miesięcznego kursu złotego do euro dla rozliczeń tego i innego funduszu z Komisją.
d) Koszty obsługi pomocy unijnej
Operacje płatności środków złotowych a pochodzących ze źródeł unijnych dla beneficjentów programu Sapard, nie są objęte żadnymi kosztami obsługi. Unijne zasady nie przyzwalają na uszczuplenie środków unijnych żadnymi tytułami kosztowymi. Przyznane Polsce określone kwoty środków na dany program, muszą być w pełni skierowane do bezpośredniego wykorzystania przez pomocobiorców programu. Banki nie mogą więc pobierać opłat prowizyjnych od bieżących operacji realizacji zleceń płatniczych. Jeśli banki krajowe realizujące te operacje płatnicze na rzecz benificjentów nie rezygnują z pobierania opłat – prowizji operacyjnych, to koszty te muszą być pokrywane wydatkami z budżetu centralnego państwa, czyli wydatków krajowych. W naszym przypadku są one pośrednio i w części finansowane z budżetu państwa, w części ze środków wypracowanych przez podmiot budżetowy, płatnika pomocy.
Praktyką bankową w Polsce jest, że banki obsługujące dany podmiot gospodarczy, na warunkach umowy dwustronnej stosują zryczałtowane opłaty prowizyjne od operacji obsługi bieżącej – obsługi rachunku bieżącego podmiotu. Tego rodzaju zryczałtowane opłaty są niższe od prowizji jednorodnych, z rozłożeniem kosztów dwustronnie, na dysponenta rachunku bieżącego i na prowadzący rachunek bank. Bank posiadając te środki na rachunku klienta może je w wolnych czasowo momentach zagospodarowywać w obsłudze rachunku bieżącego np. w tytule kredyt czy debet w rachunku bieżącym a dysponent rachunku ponosi mniejsze koszty jako koszt obsługi całości jego interesów przez dany bank.
5. Konsekwencje różnic kursowych w dotychczasowym okresie
Płatnikiem środków unijnych dla krajowych benificjentów programu Sapard jest agencja płatnicza, jako organ budżetowo-państwowy, która nie jest prawnie uprawnioną do obsługi dewizowej. Z uwagi na to, że sygnatariuszami wszelkich umów z Komisją, posiadających charakter państwowy, jest Rząd, dlatego i umowy finansowe mają charakter państwowy i muszą być obsługiwane przez centralne instytucje państwowe. W kwestii finansowej sygnatariuszem Komisji jest MF, dlatego ono jest dysponentem napływających z Komisji środków dewizowych z tego i innych funduszy. To MF, a nie UKIE powinno określać kurs zamienny dewizowych środków unijnych na złote w NBP, z uwzględnieniem najniższego kosztu obsługi operacyjnej tych środków w NBP i poprzez bankowość w całym kraju.
Różnice kursowe powstają z różnicy liczbowej pomiędzy kursami Europejskiego Banku Centralnego, a kursem NBP, po którym – NBP odkupuje od MF walutę euro za złote. NBP stosuje własny kurs kupna, który jest kursem dla operacji handlowych. Praktycznie zawsze kurs kupna NBP jest inny od kursu EBC, który jest kursem stałym dla naliczeń pomocy i rozliczeń miesięcznych z Komisją i nosi nazwę kursu sprawozdawczego. Kursy walutowe ogłaszane przez NBP, w tym kurs kupna charakteryzuje się stosunkowo dużą płynnością i większą nieprzewidywalnością. Ponadto występuje za duże odchylenie kursu kupna czy sprzedaży od kursu średniego. Większy przedział odchyleń kursów skrajnych od średniego (centralnego) pozwala na pobieranie większych opłat różnicowych zaliczanych w dochody brutto podmiotów bankowych dokonujących zakupu obcych walut.
NBP najpierw i odrębnie ogłasza kurs średni złotego do głównych walut wymienialnych, a następnie odrębnie ogłasza kurs kupna i sprzedaży. Znaczy to, że oba te kursy kupna i sprzedaży zarówno w odniesieniu do waluty euro jak i do dolara USA są ustalane z handlowego punku widzenia, czyli z poziomu marży operacyjnej od operacji walutowych. W przypadku kiedy NBP odkupuje walutę od MF np. z programu Sapard, to stosuje się mniejsze odchylenie kursu kupna od średniego, a w przypadku kiedy walutę sprzedaje podmiotom gospodarczym np dla celów płatności ich zagranicznych zobowiązań to stosuje wyższy kurs sprzedaży.
W przypadku przewalutowania unijnych środków dewizowych na złote z tego i innych programów unijnych, występuje operacja walutowa po niższym przedziale odchyleń kursu kupna, i tę operację z punku widzenia realizacji tego programu uznać należy, w dotychczasowym stanie polskiej praktyki dewizowej za dopuszczalną. Dopuszczalność ta powinna być warunkowana czynnikiem przenoszenia zagranicznych środków dewizowych w rezerwę dewizową państwa, z których to rezerw Rząd spłaca zagraniczne zobowiązania wolnodewizowe państwa. Z relacji kursowych wynika, że w tym przedmiocie tak nie jest.
MF jako dysponent unijnych środków dewizowych, po operacji przewalutowania przekazuje pomocobiorcy środki złotowe o równowartości dewizowej euro po kursie EBC dla danego miesiąca rozliczeniowo-sprawozdawczego. Natomiast występujące różnice pomiędzy kursem EBC a kursem kupna NBP przyjmuje w koszty własnej obsługi po obu stronach skutków wahań kursowych kursu NBP. Jeżeli bieżący kurs NBP jest wyższy od kursu EBC to powstaje dodatnia różnica kursowa.
W przypadku występowania ujemnej różnicy kursowej w rozliczeniu danego miesiąca, płatnik unijnych środków w programie otrzymuje z MF (poprzez NBP) złotową równowartość środków euro po kursie kupna NBP, wraz z ujemną różnicą kursową, wyrażoną kwotowo w złotych, powstałą przy operacji zamiany euro na złote. Obliczanie różnicy kursowej następuje w momencie przewalutowania środków dewizowych z euro na złote. Ta kwota różnicy kursowej jest traktowana jako kwota dopłaty ze środków własnych MF i jest kosztem budżetowym.
Unijne zasady określają, że beneficjent nie może ponosić żadnych kosztów, które pomniejszałyby przyznaną mu bezpośrednio ze środków unijnych pomoc finansową, naliczaną po kursie unijnym na złote. Jest to zasada słuszna, gdyż nie pozwala na żadne uszczuplenie środków przysługujących uprawnionemu pomocobiorcy. W tym rodzaju rozliczeń różnice kursowe powinny być bilansowane przez różnicę, czyli dodatnie redukowane przez ujemne. Ujemne są informacyjnie i kwotowo przesyłane w dół, aż do pomocobiorcy bezpośredniego programu, a dodatnie są zatajane na poziomie NBP i MF.
a) Proces rozliczeniowy i sprawozdawczy.
Proces rozliczeniowy rozpoczyna się od wpływu środków unijnych w walucie euro na rachunek MF, w oddziale okręgowym NBP w Warszawie. Zlecenie – dyspozycje zamiany środków dewizowych na złote podejmuje MF po otrzymaniu zapotrzebowania na złote, na miesiąc bieżący. Zapotrzebowanie to w większości jest oparte na kwalifikacji wniosków benificjentów do zapłaty. Uzyskane poprzez operacje walutową środki złotowe są skierowane dyspozycją MF ipłatnioka na rachunek bieżący pomocobiorcy. Płatności te przewidziane do realizacji w danym miesiącu są realizowane w krótkim czasokresie. Wykonane w danym miesiącu płatności wg uprzednio zgłoszonego na kwalifikowane płatności następują poleceniami zapłaty pomocobiorcom.
Sprawozdawczość z wykorzystania środków unijnych ma charakter miesięczny i jest składana przez dysponenta środków złotowych do MF i do Komisji, na odrębnych formularzach unijnych. W sprawozdawczości powykonawczej podaje się kwotę złotową wykorzystanych środków unijnych wyrażoną w euro, przy stosowaniu kursu walutowego EBC ,złotego do euro.. Zastosowany przez Komisję mechanizm rozliczeń kursowych jest prawidłowy, a przyjęty do rozliczeń kurs jako kurs stały dla miesiąca rozliczeniowego, uwalnia benificjenta programowego od skutków złotowych jego zmienności, a Komisję od zbędnej pracochłonności, jaka by wystąpiła przy stosowaniu innej zasady rozliczania kursowego. Ten właśnie mechanizm kursowy i miesięczny czasokres pozwalają na zachowanie stabilności rozliczeniowej, płatniczej i ewidencyjnej, ale tylko w tym funduszu.
Dotychczasowe zasady stosowania kursów walutowych w kraju wymagają zmiany choćby przez analogię do zasad wspólnotowych, że powinien być przyjęty średnioważony kurs walutowy złotego do euro z poprzedniego miesiąca do rozliczeń płatniczych w miesiącu przyszłym. Zmniejszy to wahania kursowe i może znieść różnice kursowe, a tym samym obciążenie budżetowe dopłatami z tytułu ujemnych różnic kursowych., które w dotychczasowym okresie stanowią ok. 2 mld zł straty budżetowej. Tak wysokie koszty pokrywania różnic kursowych wymuszają wprost przyspieszone rozwiązania w tej dziedzinie. Rozliczenia dewizowe z wszelkich funduszy unijnych powinny być prowadzone jedynie przez NBP i Bank Gospodarstwa Krajowego. Ta potrzeba przekierowania rozliczeń do tych banków wynika z czasokresu i technik rozliczeniowych umiejscowionych tam gdzie występują rachunki budżetowe i gdzie dokonuje się natychmiastowego przekazywania środków złotowych ,po przewalutowaniu, gdzie sporządza się ewidencję bilansu płatniczego kraju. Temu procesowi służy porządkowanie kompetencyjne struktur władz dewizowych kraju, dotychczas rozproszonych po różnych urzędach.
b) Ożywienie ekonomiczne funduszu Sapard
W kategorii ekonomicznej, sapardowska pomoc finansowa pobudza ożywienie inwestycyjne w infrastrukturze kraju, głownie terenowej utrzymuje duże zapotrzebowanie kredytowe – inwestorów i pociąga też niepożądaną duża skłonność importową rzutującą na deficyt bilansu płatniczego państwa i wzrost zadłużenia zagranicznego podmiotów i kraju. Zadłużenie to za rok 2006 wzrosło do 168 mld USD z bardzo wysokim rocznym przyrostem importochłonności. tylko programu sapart jest szacowana na około 62 % unijnej pomocy dewizowej. Tego rodzaju zagraniczna pomoc finansowa powinna być warunkowana wewnętrznymi ograniczeniami importowymi, które mogą być stawiane na różnych poziomach organów władzy gospodarczej, a głównie zaleceniami agencyjnymi dla inwestorów, aby w procesie inwestycyjnym minimalizowali import, a maksymalizowali zakupy w kraju od polskich producentów. Takie zalecenie powinno być dokonane przez służbę obsługi sapardowskiej. Po zakończeniu realizacji tego programu powinien być obliczony wskaźnik importochłonności zrealizowanych zadań gdyż może się okazać, że w procesie realizacji tego programu ponieśliśmy dewizowo jako kraj (w wydatkach dewizowych) koszty wyższe lub równe unijnej pomocy dewizowej. Należy też dokładniej wyliczyć (oszacować z większą dokładnością) koszty krajowej obsługi programu sapardowskiego. [uzup. Z dotychczasowych ocen wynika, że na zagospodarowanie jednego euro unijnej pomocy trzeba wydać w całkowitym koszcie jego obsługi aż 3,80 – 4,00 euro w równowartości złotowej. Ostre sankcje unijne za różnego rodzaju odchylenia i ułomności wzmagają czynnik represyjności finansowej. W programie Sapard gminy dobrze sobie poradziły, bezpiecznie zadłużyły się kredytowo na poziomie 450 mln złotych. Jedynie w tym programie firmy obce w minimalnym stopniu korzystały z subwencji naszego budżetu. W innych programach unijnej pomocy stopień dofinansowania firm zagranicznych z budżetu narodowego jest bardzo wysoki mimo iż wiele tych firm uzyskuje w swojej działalności rocznej bardzo wysoką stopę zysku, w szeregu przypadkach nawet 60-cio procentową. Te różnego rodzaju zakamuflowane dotacje dla firm obcych powinny być wstrzymane, jako że są zatajone przed opinią publiczną i światem pracy. Na otrzymywanie tych dotacji każdorazowo powinna być zgoda ministra finansów.]
W przedmiocie mechanizmów rozliczeń dewizowych i poziomu kursu walutowego stosowanego w przeliczeniach i przenoszeniu na rozliczenia wewnętrzne w kraju w odniesieniu do tego programu nie można praktycznie dokonać już żadnych pożądanych korekt.
c) Mechanizm rozliczeń i ewidencjonowania
W uzgodnieniach z Komisją już w okresie członkowskim przyjęto nową formułę rozliczania unijnej dotacji jako, że Polska miała już za trzy miesiące stać się krajem członkowskim. Z tego względu zmieniono zasadę kierowania środków dotacyjnych z Komisji do pomocobiorcy, wprowadzono wyższy, jako przywileju kraju już członkowskiego.. Przedakcesyjna, narzucona nam zasada, a przez stronę polską ulegle i zwyczajowo przyjmowana, że najpierw następuje finansowanie kosztów realizowanego projektu środkami krajowymi a potem następuje ich refundacja unijna, powolnie jest zmieniana po maju 2004 roku.. Zaliczkowanie z dotacji powinno dotyczyć wszystkich funduszy i ich projektów w wysokości nie mniejszej niż 30% kwoty dotacji na projekt. Zmniejszy to obciążenie finansowe pomocobiorcy w pierwszym okresie realizacji projektu, w którym zazwyczaj występują ułomności (błędy i przeoczenia) i wyższe wydatki, a okres ten zwykle wiąże się z początkiem roku, w którym trwa rozdział środków z budżetu państwa na zadania, na projekty.
6. Kursy w sprawozdawczości, dofinansowaniu i refundacji
Pomocobiorca – realizator unijnego projektu z tej części finansowania składa sprawozdanie z bieżącego wykorzystania subwencji rządowej w procesie realizacji projektu. Z wykorzystania tej dotacji płatnik składa miesięczne sprawozdania do fundacji „Fundusz Współpracy”. W sprawozdaniu wartość złotowej dotacji jest przeliczana na Euro po kursie podanym przez UKIE, dla programu Phare2001, czyli 3,6668 zł za euro. Kurs ten został przyjęty przez UKIE dla całego, dwuletniego okresu realizacji projektu w agencji, którego końcowy okres realizacji przesunięto z kwietnia do 5 grudnia 2006 roku. Kurs 3,6668 zł za euro jest stosowany, według nakazu UKIE, dla wszystkich tych projektów realizowanych w Polsce.
Przyjęty przez UKIE kurs dla projektów z Phare2001 był średniorocznym kursem NBP za rok 2001, w dodatku błędnie podanym. Jeżeli został przyjęty średnioroczny kurs walutowy NBP dla euro, to powinien być prawidłowo zastosowany tj. 3,6685… Kurs średnioroczny nie może być stosowany w dłuższym okresie niż przez następny rok, w żadnym przypadku nie może być stosowany w trzecim czy czwartym roku od roku, za który powstał. Prawidłowo, jeżeli już przyjęto dla przeliczeń danych z projektów np.2001 roku zasadę średniorocznego kursu walutowego NBP, to dla projektów z 2001 roku realizowanych jeszcze w roku 2005 należało przyjąć kurs NBP z roku 2003, który wynosił 4,3978 zł za euro. Różnica wynosi aż 19,94% i zaniża przeliczeniowo wydatek strony polskiej. Natomiast dla przeliczeń danych z roku 2005 należy przyjąć wg NBP kurs średnioroczny za rok 2004, który wynosi 4,5340 zł za Euro, a jest wyższy od stosowanego przez UKIE aż o 23,65% i o tę różnicę kursową zaniżane są wydatki krajowego współfinansowania realizacji tych projektów, a także są podstawą do uzyskiwania wyższych dotacji rządowych na te cele, w których słabo jest egzekwowana dyscyplina nadzoru finansowego. Projektobiorcy nie zgłaszają władzom finansowym i dewizowym kraju tych różnorakich słabości i błędów stosowanych przez UKIE i Fundację. Dopiero w ostatnim okresie zaczęto dostrzegać te słabości , uciążliwości i ponoszone straty… Ta zachowawcza postawa wynika z faktu niedostrzegania dotychczasowych zmienności sytuacyjnych w pierwszym okresie weryfikacji przedmiotowych zagadnień. Błędne stosowanie kursów walutowych dla przeliczeń krajowego współfinansowania projektu powoduje, że kwotowe dotacje krajowe wyrażane w euro i podawane pośrednio do Komisji nie są prawidłowo odzwierciedlane. Niemal zawsze w dotychczasowym okresie realizacji projektów, UKIE z Fundacją stosowały niższy niż należało kurs walutowy, który zaniżał angażowanie finansowe rządu w finansowaniu realizacji projektu. Tę zasadę stosowano i stosuje się nadal, ale jednostronnie, tylko w stosunku do wydatków krajowych.
Dotacje unijne nie podlegają tym przeliczeniom i są traktowane odrębnie. Jeżeli występują przypadki przeliczenia unijnej dotacji dewizowej płatnej w Euro, to następuje to według kursów Europejskiego Banku Centralnego,,lub Komisji a nie według NBP. W zasadzie przy wydatkach dotacji unijnej nie przelicza się środków dewizowych z euro na inne waluty, płatności za import towarowy i usługowy dokonuje się w euro, nie występują więc operacje przewalutowywania. Słabością pozostają przeliczenia i rozliczenia wewnętrzne, w tym rozliczenia i przeliczenia kursowe. Z powodu błędnego stosowania przez UKIE kursu dewizowego złotego następuje wypaczanie kwotowego i progowego angażowania kapitału państwowego z finansowanie tych projektów, co jednocześnie narusza zasadę symetrycznego, bo po 50%, finansowania projektu dotacją unijna i krajową. Tak stosowany kurs narusza zasadę równego partnerstwa w przedmiotowej współpracy. Zastanawiające jest, że zasady stosowania kursów walutowych zostały w ostatnich latach w Polsce rozmiękczone, i różne organa, nawet nieuprawnione, jak UKIE, czy dalej Fundacja, stosują kursy w samowolnie uznanych okresach i nie korelują tych działań ze służbami dewizowymi MF czy NBP. NBP wycofał się z nadzoru dewizowego i ustala kursy dewizowego złotego bez wykładni obowiązkowego i rodzajowego ich stosowania. Korekta i właściwa dyscyplina finansowa i dewizowa, mogą przeciwdziałać tym wszystkim słabościom i bałaganowi, który kosztował nas tak dużo, przede wszystkim bezpowrotną utrata kapitału dewizowego i to w bardzo poważnych kwotach każdorocznie. Wierzę, że nowy Minister Finansów w krótkim czasie rozwiąże te zaniedbane kwestie.
Dr Ryszard Ślązak
Najnowsze komentarze